Analisi di mercato: le consultazioni preliminari

Descrizione analitica dell’attività 

L’analisi del contesto deve comprendere anche una corretta comprensione del mercato dell’offerta. Tale analisi si svolge sia attraverso le attività di analisi del bisogno clinico che valuta la presenza di soluzioni tecnologiche alle necessità di diagnosi e cura, sia attraverso l’analisi di tipo organizzativo ed economico che valuta le necessità di servizio e condizioni commerciali.

Queste fasi, più di tipo desk condotte dalla stazione appaltante, possono essere completate da un’interlocuzione diretta con il mercato al fine di raccogliere in modo trasparente ulteriori informazioni, testare la validità delle ipotesi, o verificare la presenza di ulteriori soluzioni non considerate. L’analisi di mercato e la relativa consultazione preliminare sono, infine, tese a verificare quali e quanti operatori economici siano presenti e potenzialmente interessati a presentare un’offerta.

La consultazione preliminare di mercato (di seguito CPM) è uno strumento a disposizione delle Stazioni Appaltanti previsto dall’art 77 del D.Lgs.36/23. Le finalità previste dalla norma citata consistono sostanzialmente nella migliore preparazione e svolgimento della procedura di gara, tramite l’acquisizione di elementi conoscitivi direttamente dal mercato e da altri soggetti esperti o autorità indipendenti. Viene inoltre indicata la finalità di informare gli OOEE dell’intenzione della SA di effettuare gli appalti programmati e dei relativi requisiti.

L’introduzione della CPM nel Codice dei Contratti ha indubbiamente rappresentato una novità dal momento che l’interlocuzione con il mercato, propedeutica alla preparazione degli appalti, specie quelli ad alto contenuto tecnologico e/o innovativo, è stata formalmente “sdoganata”.

La CPM può consentire, infatti, il superamento di una certa asimmetria informativa che spesso si manifesta tra la SA ed il mercato e che, se non rimossa, può andare a detrimento della qualità e della concorrenzialità delle gare. E sono proprio questi i principi tutelati dalla norma, ovvero da un lato l’efficacia e la qualità del procurement, dall’altro, la tutela della concorrenza e la par condicio.

La CPM, in questi ultimi anni, è stata ampiamente utilizzata dalle SSAA nella fase di preparazione delle gare, indipendentemente dall’importo e dal livello di complessità delle stesse. È stato così possibile acquisire una significativa esperienza in grado di far apprezzare l’ambito ideale di utilizzo di tale strumento e le modalità di svolgimento più appropriate, in una ricerca costante di equilibrio tra esigenze di trasparenza e par condicio da un lato e di conoscenza del mercato dall’altro.

Nell’ambito del processo di procurement la CPM si innesta nella fase di progettazione e può essere utilizzata sia a conferma del quadro esigenziale già in possesso della amministrazione procedente, sia quale ausilio per la definizione degli obiettivi e della stessa strategia di acquisto. In questo senso, anche la linea guida ANAC n. 14 del 2019 evidenzia tale funzione, ovviamente raccomandandone una distinzione rispetto agli strumenti di partecipazione degli OOEE alle procedure competitive con negoziazione o di dialogo competitivo.

La CPM può svolgersi con diverse modalità:

tramite pubblicazione di avviso, a cui gli OE interessati potranno rispondere compilando un questionario ed allegando la relativa documentazione tecnica

tramite avviso di convocazione degli OE interessati ad un incontro pubblico in cui gli OE vengono informati degli aspetti ritenuti utili per illustrare l’impostazione della nuova procedura di gara, sui quali verbalizzare quesiti e relative risposte o altre osservazioni formulate nel corso dell’incontro. Gli esiti della CPM costituiscono un patrimonio informativo utile al RUP ed agli organismi tecnici incaricati della predisposizione degli atti di gara.

 tramite audizione delle singole Imprese avanti agli organismi tecnici incaricati della progettazione di gara stabilendo a priori un lasso di tempo prestabilito per ciascun concorrente. Il capitolato tecnico redatto tenendo conto anche del contributo fornito dalle Imprese verrà messo nuovamente in consultazione sul mercato per verificare che le caratteristiche essenziali di cui al capitolato non impediscano la più ampia partecipazione alla gara

tramite avviso di convocazione di OE, e/o Associazioni di categoria, e/o Rappresentanze di categorie di utenti interessati ad un incontro pubblico. Detta convocazione ha ad oggetto la valutazione delle linee generali di sviluppo di un determinato settore merceologico o di servizi, in relazione ad ambiti di possibile innovazione di processo e/o di prodotto. Tale modalità può, pertanto, essere sganciata dal riferimento ad una specifica procedura di gara ed essere prodromica alla definizione della programmazione o di strategie di acquisto.

L’avviso deve contenere la corretta e adeguata esplicitazione dei presupposti e delle finalità che, in concreto, giustificano il ricorso alla consultazione preliminare. In particolare, la consultazione può riguardare ogni aspetto tecnico ritenuto utile alla preparazione del procedimento selettivo, ferma restando la necessità di evitare che gli apporti informativi forniti costituiscano offerte tecniche o economiche. In ogni caso i contributi non possono anticipare specifiche quotazioni afferenti al prodotto/servizio/opera oggetto della consultazione che abbiano l’effetto di alterare il regolare sviluppo competitivo della successiva fase di selezione

Razionale

Tramite la CPM, quindi, la SA:

acquisisce dal mercato utili informazioni per verificare con cognizione di causa quali siano le soluzioni migliori per soddisfare l’interesse pubblico. Nel caso dell’acquisto di un DM, come discusso in precedenza, questo può voler dire chiedere al mercato di fornire ulteriori evidenze di efficacia clinica e/o di costo non considerate in sede di richiesta di acquisto. È, inoltre, possibile chiedere l’esistenza di prodotti equivalenti.

supera eventuali asimmetrie informative, in maniera da conoscere se determinati beni o servizi abbiano un mercato di riferimento, le condizioni di prezzo mediamente praticate, le soluzioni tecniche disponibili, l’effettiva esistenza di più OE potenzialmente interessati alla produzione e/o distribuzione dei beni o servizi in questione. acquisisce consulenze, relazioni o altra documentazione tecnica da parte di esperti e di partecipanti al mercato, nel rispetto delle disposizioni stabilite dal CdC, o da parte di Autorità indipendenti. Tale documentazione può essere utilizzata nella pianificazione e nello svolgimento della relativa procedura di appalto a condizione che non abbia l’effetto di falsare la concorrenza e non comporti una violazione dei principi di non discriminazione e trasparenza.

Attori/stakeholder coinvolti

Possono prendere parte alla consultazione preliminare, ai sensi dell’articolo 66, comma 2, del Codice, tutti i soggetti in grado di fornire le informazioni richieste, inclusi i portatori di interessi collettivi e diffusi.

Si tratta quindi non solo degli operatori economici, ma anche eventualmente di altri soggetti pubblici e privati che sono coinvolti o interessati rispetto all’impatto che l’appalto genera. Sono ormai consolidate le esperienze di consultazione di rappresentanze di utenti, associazioni di categoria, organizzazioni sindacali etc. , rappresentanze professionali.

Output

I soggetti che partecipano alla consultazione forniscono consulenze, relazioni, dati, informazioni e altri documenti tecnici idonei a prestare il migliore apporto conoscitivo e informativo alla stazione appaltante procedente, relativamente all’individuazione del fabbisogno o delle soluzioni tecniche e/o organizzative idonee a soddisfare le esigenze funzionali indicate dalle stazioni appaltanti. I contributi si conformano ai canoni di correttezza, chiarezza e trasparenza.

La stazione può indirizzare la consultazione formulando domande o indicando questioni specifiche, anche attraverso la predisposizione di un questionario. I soggetti che partecipano alla consultazione indicano se i contributi forniti contengono informazioni, dati o documenti protetti da diritti di privativa o comunque rivelatori di segreti aziendali, commerciali o industriali, nonché ogni altra informazione utile a ricostruire la posizione del soggetto nel mercato e la competenza del soggetto nel campo di attività di cui alla consultazione. I partecipanti precisano altresì se la divulgazione dei contributi forniti dovrà avvenire in forma anonima.

Le stazioni appaltanti esaminano criticamente i contributi ricevuti, li valutano in modo oggettivo e comparativo, in rapporto alle effettive esigenze dell’amministrazione, e li utilizzano ai fini dell’eventuale procedimento selettivo, nel rispetto dei principi di proporzionalità, trasparenza, concorrenza e non discriminazione.

Vincoli

La consultazione preliminare di mercato non può costituire condizione di accesso alla successiva gara.

Raccomandazioni e aspetti critici/best practice

Come evidenziato in premessa, le Stazioni Appaltanti hanno in questi anni accumulato una notevole esperienza sulle modalità di svolgimento delle CPM ed anche sulla loro reale efficacia. Dall’effettuazione delle CPM la SA si attende una facilitazione nell’espressione stessa del proprio fabbisogno e nella modalità di risposta richiesta al mercato, ma non può essere sottaciuto neppure l’intento di evitare in via preventiva l’insorgere di contenziosi relativamente ad eventuali specifiche tecniche ritenute lesive della concorrenza;

L’esperienza ha tuttavia dimostrato che l’impatto su questo ultimo aspetto è stato abbastanza limitato ed anzi la CPM non ha realmente contribuito alla riduzione del contenzioso, anche laddove esso, come avviene nella maggior parte dei casi, sia riferito ad aspetti meramente tecnici.

Relativamente, invece, al miglioramento della capacità di rispondere al bisogno clinico attraverso una migliore definizione della strategia di acquisto, la CPM si rileva utile soprattutto per cogliere gli aspetti legati all’innovazione e relativamente al completamento i aspetti progettuali complessi. La tendenza delle gare è infatti quella di combinare aspetti di fornitura e aspetti di servizio, modalità di introduzione controllata di innovazione tecnologica e modalità di coinvolgimento degli OE nella catena del valore e nel raggiungimento del risultato, attraverso opportuni strumenti di misurazione e valutazione. Tutti questi aspetti possono sicuramente beneficiare dell’apporto del mercato nella fase di espressione del fabbisogno.

Negli appalti meno complessi, la CPM ha soprattutto funzione di trasparenza a fini di garantire la concorrenzialità della procedura, con effetti sicuramente inferiori in termini di contributo alla progettazione.

Fondamentale, quindi, nello svolgimento della CPM è l’illustrazione non tanto e non solo delle specifiche tecniche, anche del contesto operativo e degli obiettivi clinici che si intendono raggiungere. Come già evidenziato in precedenza, risulta essenziale la partecipazione dei soggetti che, per conto della stazione Appaltante curano la progettazione, in primis i Clinici.